邵阳市人民政府办公室关于引导农村土地经营权有序流转推进农业适度规模经营的意见

SYCR-2015-01012

各县、市、区人民政府，市直各单位：

根据中发〔2015〕1号和中办发〔2014〕61号文件精神，为正确引导全市农村土地经营权健康有序流转，推进农业适度规模经营，经市人民政府同意，特制定以下实施意见。

一、充分认识引导农村土地经营权有序流转，推进农业适度规模经营的重大意义

（一）引导农村土地经营权有序流转是发展现代农业的迫切需要。全面建成小康社会，必须实现工业化、信息化、城镇化和农业现代化“四化同步”。加快农业现代化步伐，必须适应农村劳动力大量转移，适应市场经济发展的要求，引导土地要素优化配置，发展适度规模经营，提高农业规模效益和市场竞争力。土地流转和适度规模经营有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率，有利于保障粮食安全和主要农产品供给，有利于促进农业技术推广应用和农业增效、农民增收，是发展现代农业必由之路，是世界农业发展的普遍规律。为此，要通过引导土地有序流转，发展适度规模经营，为建设专业化、标准化、规模化、集约化的现代农业创造条件。

（二）引导农村土地经营权有序流转，是坚持和完善农村土地基本经营制度的迫切需要。以家庭经营为基础，统分结合的双层经营体制，是农村土地基本经营制度，是党的农村政策的基石。引导农村土地经营权有序流转，既有利于进一步解放和发展农村生产力，解除农村劳动力转移的后顾之忧，为发展农业适度规模经营创造条件，又没有改变土地集体所有制性质和土地承包关系，没有动摇家庭经营的基础性地位，使农村土地基本经营制度在稳定的基础上，与时俱进，进一步完善，更加适应形势，顺应民意。

（三）引导农村土地经营权有序流转，是保障农民合法权益、保持农村和谐稳定的迫切需要。土地是农民的命根子，是农民最重要的生产资料和最基本的生计保障，引导土地经营权有序流转，关系到千家万户农民的切身利益。只有进一步明确政策界限，坚持基本原则，既解决好因承包关系不明、承包地权益不清导致的流转不畅问题，又防止违背农民意愿强行推动和“非粮化”、“非农化”倾向，真正让农民在土地流转和规模经营中受益，才能调动农民参与的积极性，农村的和谐稳定才有保障。

二、准确把握引导农村土地经营权流转的指导思想和基本原则

（一）指导思想

以十八届三中全会《决定》、中发〔2015〕1号和中办发〔2014〕61号文件为指针，按照加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系和走生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路的要求，以保障国家粮食安全、促进农业增效和农民增收为目标，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，坚持家庭经营的基础性地位，积极培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营，巩固和完善农村基本经营制度。既要加大政策扶持力度，加强典型示范引导，鼓励创新农业经营体制、机制，又要因地制宜、循序渐进，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥，使农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平相适应，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。

（二）基本原则

坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展。

坚持依法、自愿、有偿，以农民为主体，政府扶持引导，市场配置资源，土地经营权流转不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。

坚持经营规模适度，既要注重提升土地经营规模，又要防止土地过度集中，兼顾效率与公平，不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率，确保农地农用，重点支持发展粮食规模化生产。

三、切实加强对农村土地经营权流转的规范引导

（一）鼓励创新土地流转形式。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。鼓励农民在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题。在同等条件下，本集体经济组织成员享有土地流转优先权。以转让方式流转承包地的，原则上应在本集体经济组织成员之间进行，且需经发包方同意。以其他形式流转的，应当依法报发包方备案。

（二）严格规范土地流转行为。土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有。流转期限应由流转双方在法律规定的范围内协商确定，不能超过二轮土地承包的承包期限。没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。防止少数基层干部私相授受，谋取私利。严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转。

（三）加强土地流转管理和服务。要依托农村经营管理机构建立健全土地流转服务平台，发展土地经营权流转市场，完善县乡村三级服务和管理网络，为流转双方提供信息发布、政策咨询、合同签订、鉴证、委托流转等管理和服务。需要鉴证的要予以鉴证，逐步实现流转合同全覆盖。要引导土地流转双方合理确定流转价格，各县市区要按照经济发展水平，市场需求状况和地力、水电等生产条件，分类合理确定流转土地的基准价格，提倡采取实物计价和按物价浮动水平逐年浮动的办法确定流转价格，严禁利用信息不对称低价从农民手中流转土地。土地流转给非本村（组）集体成员或村（组）集体受农户委托统一组织流转并利用集体资金改良土壤、提高地力的，可向本集体经济组织以外的流入方收取基础设施使用费和土地流转管理服务费，用于农田基本建设或其他公益性支出。要加强流转合同管理，引导承包农户与流入方按省里统一的合同文本签订规范的书面流转合同。依法保护流入方的土地经营权益，流转合同到期后流入方可在同等条件下优先续约。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁机构队伍建设，健全纠纷调处机制，妥善化解土地承包经营流转纠纷。

（四）合理确定土地经营规模。要依据自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素，研究确定本地区土地规模经营的适宜标准。防止脱离实际、违背农民意愿，片面追求超大规模经营的倾向。现阶段，对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，给予重点扶持。创新规模经营方式，在引导土地资源适度集聚的同时，通过农民的合作与联合、开展社会化服务等多种形式，提升农业规模化经营水平。

（五）扶持粮食规模化生产。加大粮食生产支持力度，原有粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴归属由承包农户与流入方协商确定，新增部分应向粮食生产规模经营主体倾斜。对从事粮食规模化生产的农民合作社、家庭农场等经营主体，要从财政补贴、农机购置补贴、农业项目申报立项、融资、保险等方面给予优惠扶持。允许用粮食作物、生产及配套辅助设施进行抵押融资。粮食品种保险要逐步实现粮食生产规模经营主体愿保尽保。

（六）加强土地流转用途管制。坚持最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田。严禁借土地流转之名违规搞非农建设。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为，坚决禁止擅自将耕地“非农化”。对流转土地用于非农建设的，停发粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等惠农补贴，流转土地要强制收回。

（七）加强对规模流转的监管和风险防范。建立健全规模流转经营主体资格审查和风险保障金制度。对工商企业、农业龙头企业、专业大户等规模经营主体长时间、大面积以租赁方式流转农户承包地的，要建立严格的资格审查、项目审核制度。对流入方的租地条件、经营范围、经营能力和风险防范能力进行严格审查审核，按面积实行分级备案。流转土地在500亩以下的，由村支两委审查，报乡（镇）人民政府备案；500-2000亩的由乡（镇）人民政府审查，报县市区人民政府备案；2000亩以上的由县市区人民政府审查，报市人民政府备案。要建立风险保障金制度，设立土地流转风险保障基金。流转土地规模500亩以上的，在流转合同签订时，必须按一个年度的流转费数额等额缴纳风险保障金，由县市区主管部门专户储存、专账管理、专项用于因流入方经营不善不能履约对流出土地农户的流转费支付，以维护农民土地权益，确保社会稳定。加强事中事后监管，定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开展监督检查，查验土地利用、合同履行等情况，及时查处纠正违法违规行为。对不具备规模经营能力、擅自改变土地的农业用途、不能按期履行合同的流转企业，要坚决予以纠正直至终止流转。

四、加快培育新型农业经营主体

（一）发挥家庭经营的基础作用。在今后相当长时期内，普通农户仍占大多数，要继续重视和扶持其发展农业生产。重点培育以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源，从事专业化、集约化农业生产的家庭农场，使之成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量。分级建立示范家庭农场名录，健全管理服务制度，加强示范引导。鼓励各地整合涉农资金建设连片高标准农田，并优先流向家庭农场、专业大户等规模经营农户。

（二）探索新的集体经营方式。集体经济组织要积极为承包农户开展多种形式的生产服务，通过统一服务降低生产成本、提高生产效率。有条件的地方根据农民意愿，可以统一连片整理耕地，将土地折股量化、确权到户，经营所得收益按股分配，也可以引导农民以承包地入股组建土地股份合作社，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营。

(三)加快发展农户间的合作经营。鼓励承包农户通过共同使用农业机械、开展联合营销等方式发展联户经营。鼓励发展多种形式的农民合作组织，深入推进示范社创建活动，促进农民合作社规范发展。在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社基础上，培育发展农村合作金融。引导发展农民专业合作社联合社，支持农民合作社开展农社对接。鼓励农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。

（四）鼓励发展适合企业化经营的现代种养业。鼓励农业产业化龙头企业等涉农企业重点从事农产品加工流通和农业社会化服务，带动农户和农民合作社发展规模经营。引导工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业，开发农村“四荒”资源发展多种经营。支持农业企业与农户、农民合作社建立紧密的利益联结机制，实现合理分工、互利共赢。加快市、县农业示范园区建设，通过农业示范园区引导各类经营主体共同出资、相互持股，发展多种形式的农业混合所有制经济。

五、加强对土地流转的政策支持

（一）加大财政支持力度。市、县(市、区)两级财政要建立支持农村土地流转专项基金，每年预算安排一定规模的扶持资金，滚动使用，主要用于对家庭农场、专业大户、农民合作社、农业龙头企业等规模流转大户的奖励补助，对规模经营种植粮食作物的给予重点支持。要整合农业综合开发、国土整理、农田水利建设等上级支农项目资金，支持符合条件的新型农业经营主体优先承担涉农项目，建立财政项目资金直接投向符合条件的农民合作社、财政补助形成的资产转交给合作社持有和管护的管理制度。今后新增农业补贴要向新型农业经营主体倾斜，按农作物实际种植面积和农产品商品量给予补贴。

（二）加强金融保险支持。各金融机构，特别是农业银行、农业发展银行、地方农商银行（农村信用社）等支农金融机构，要建立针对新型农业经营主体的信贷支持机制，创新金融产品和服务，加大对新型农业经营主体的信贷支持。各级政府要牵线搭桥，为银农合作搭建平台，搞好服务。允许和鼓励农业产业化龙头企业通过发行短期融资券、中期票据，农民合作社开展内部融资等多种方式，拓宽融资渠道。积极开展农村土地经营权、林权抵押贷款工作，探索建立农业投资担保公司，设立融资担保专项资金，担保风险补偿基金等方式为新型农业经营主体提供融资担保服务。农业保险特别是政策性保险要做到应保尽保，愿保尽保，分散规模经营风险。

（三）落实用地和税收优惠政策。对农业规模经营主体，因生产经营需要，在流转土地上建造仓库、晒场、冷库、栏舍等农业生产辅助设施，允许在不占用基本农田，可复垦恢复的条件下，按丘陵山地不超过流转土地的1.5%、非丘陵山地不超过流转土地0.8%的比例，经县市区农村土地承包主管部门审查，国土资源部门的备案，可视做农业用地对待。国家建设用地指标要安排一定比例用于支持农业规模经营主体建设农产品加工、储藏、营销场所等建设。要落实国家对家庭农场、种养大户、农民专业合作社、农业龙头企业的各项税收优惠政策。农产品加工和农业灌溉用电执行农业生产用电价格。支持新型农业规模经营主体开展农产品加工流通。

六、建立健全农业社会化服务体系

（一）培育多元社会化服务组织。乡镇农技推广、动植物防疫、农产品质量安全监管等公共服务机构要围绕发展农业适度规模经营拓展服务范围，开展各种形式的有效服务。要大力培育各类经营性服务组织，积极发展良种种苗繁育、统防统治、测土配方施肥、粪污集中处理等农业生产性服务业，大力发展农产品电子商务等现代流通服务业，支持建设粮食烘干、农机场库和仓储物流等配套基础设施。逐步开展政府购买农业公益性服务试点，鼓励向经营性服务组织购买易监管、可量化的公益性服务。积极推广既不改变农户承包关系，又保证地有人种的托管服务模式，鼓励种粮大户、农机大户和农机合作社开展全程托管或主要生产环节托管，实现统一耕作，规模化生产。

（二）加强新型职业农民教育培训。要整合教育培训资源，改善农业职业学校和其他学校涉农专业办学条件，加快发展农业职业教育，大力发展现代农业远程教育。实施新型职业农民培育工程，围绕主导产业开展农业技能和经营能力培养培训，扩大农村实用人才带头人示范培养培训规模，加大对专业大户、家庭农场经营者、农民合作社带头人、农业企业经营管理人员、农业社会化服务人员和返乡农民工的培养培训力度，努力提高农民的科技水平和农业经营能力，培养造就一代新型职业农民。

（三）发挥供销合作社的优势和作用。扎实推进供销合作社综合改革试点，按照改造自我、服务农民的要求，把供销合作社打造成服务农民生产生活的生力军和综合平台。利用供销合作社农资经营渠道，为新型农业经营主体提供服务。推动供销合作社农产品流通企业、农副产品批发市场、网络终端与新型农业经营主体对接，开展农产品生产、加工、流通服务。推行基层供销合作社针对农业生产重要环节，与农民签订服务协议，开展合作式、订单式服务，提高服务规模化水平。

七、切实加强领导和协调

土地问题涉及广大农民的切身利益，事关农村稳定发展大局，各级党委、政府要把引导农村土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营作为深化农村改革、发展现代农业的一项长期的大事、要事，摆到农村工作的重要位置，提上议事日程，切实加强组织领导和统筹协调。要深入调查研究，加强政策宣传，准确把握政策，解决突出问题，营造良好的改革发展环境。市、县（市、区）、镇（乡）农业部门和农村经营管理机构，作为农村土地承包主管部门和具体责任部门，要认真履行牵头职责，加强统筹协调，指导管理和督查考核。要加强农村经营管理体系建设，健全机构，稳定队伍，确保事有人干，责有人负。农村土地流转的合同签订、签证、信息发布、监督管理等工作，不得向农民收取费用，所需经费由财政专项安排。财政、国土、发改和各涉农部门要按照各自职责分工，密切配合，认真履职，形成工作合力，正确引导我市农村土地经营权有序流转，促进农业适度规模经营健康发展。

邵阳市人民政府办公室