今年2月，全国人大法工委印发《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》，将地方性法规中明确以审计结果作为政府投资或者政府投资为主的建设项目竣工结算依据的分为三种情况：一是直接规定审计结果应当作为竣工结算的依据；二是规定建设单位应当在招标事件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据；三是规定建设单位可以在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据。

全国人大法工委明确指出，地方性法规规定的第一、二种情况，在法律上存在两个问题：一是扩大了审计决定的效力范围，即将适用于被审计单位的审计决定扩大适用于被审计单位的合同相对人，限制了施工企业正当的合同权利；二是限制了民事权利，超越了地方立法权限，这两种情况都应当予以清理纠正。地方性法规规定的第三种情况，即规定建设单位可以在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据的，不存在与法律不一致，超越地方立法权限的问题。

　　审计署党组高度重视全国人大法工委的研究意见，于今年9月6日制定发布了《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》（审投发[2017]30号），提出了四点意见：一是坚持依法审计，认真履行审计监督职责，审计机关和审计人员要依法独立行使审计监督权，不得参与工程项目建设决策和审批、征地拆迁、工程招标、物资采购、质量评价、工程结算等管理活动；二是坚持突出重点，切实提高投资审计工作质量和郊果。加强对政府投资为主，关系全局性、战略性、基础性重大公共基础设施工程的审计监督，紧紧围绕重大项目审批、征地拆迁、环境保护、工程招投标、物资采购、工程结算、资金管理等关键环节，合理确定审计重点；三是健全完善制度机制，有效运用投资审计结果。对平等民事主体在合同中约定采用审计结果作为竣工结算依据的，审计机关应依照合同法等有关规定，尊重双方意愿；四是严格遵守审计纪律，加强廉政风险防控。

　　并于今年9月18日，审计署召开全国审计机关进一步完善和规范投资审计工作电视电话会议，专题研究部署贯彻落实上述意见。审计长胡泽君同志和署党组成员张通同志在会上作了重要讲话。审计长肯定投资审计在我国经济社会发展中发挥着十分重要的作用。一是保障国家重大改革措施彻落实；二是促进提高政府投资绩效；三是推动深化投资领域改革；四是促进保障和改善民生；五是推进反腐倡廉建设。同时要求认真落实全国人大法工委研究意见，依法开展投资审计，有效运用审计结果。认为贯彻法工委研究意见精神，对于进一步完善和规范投资审计工作具有重要意义。同时考虑到，投资审计开展时间长、跨度大、涉及面广，为避免对投资审计产生误解和产生新的矛盾，造成不稳定因素，工作中不能搞一刀切、急刹车。在投资建设单位与施工单位是平等的民事主体，双方签订的建设工程合同属于民事合同。审计法规范的是审计机关与被审计单位的行政监督关系。审计监督作为公权力，不能介入平等主体的民事权利，除非它们在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据，对没有合同约定以审计结果作为竣工结算依据的政投资项目，审计机关仍然可以审计，但有关部门不能强制要求以审计结果作为竣工结算依据。对审计发现的问题，审计机关应当要求被审计整改。对审计发现的违纪违法、损失浪费等问题线索，应依法移送有关部门处理。由于各种原因所致，一些审计机关开展投资审计时，把主要精力放在审减项目投资额、结算款上。这种只追求审减工程造价，忽视工程建设中的管理漏洞、责任缺失等问题的做法，偏离了审计监督的内在要求。各级审计机关在投资审计中重点做好三个转变：一是从数量规模向质量效益转变；二是从单一工程造价审计向全面投资审计转变；三是从传统投资向现代投资审计转变。张通同志强调各级审计机关要将审计长的讲话精神和《意见》的具体要求及时向本级党委、政府汇报，认真做好解释工作，争取理解和支持。开展投资审计监督是审计机关的法定职能，这项工作很重要，投资审计结果的应用要符合相关法规要求，尤其要尊重平等民事主体的合同约定，不能强制要求必须将审计结果作为竣工结算的依据，对合同中没有约定以审计结果作为竣工结算依据的政府投资项目，审计机关可以依法开展审计监督，并作出审计决定。同时，投资审计要突出重，要加强与相关部门的沟通协调，审计机关要逐步剥离属于其他部门的监管职能，不得直接参与工程建设项目的决策管理工作。

　　我县政府投资审计目前依据的有：一办法、一规定、一会议纪要。一办法是县人民政府办公室转发的《邵阳市国家建设项目审计监督实施办法》，其第五条规定，国家建设项目，不论以何种结算方式，必须经审计机关审计，并出具审计报告，作出审计决定……凭审计结论办理工程及财务结算；一规定是县人民政府办公室印发的《城步苗族自治县关于加强和规范政府投资项目管理的若干规定》，其第六十九条规定，审计部门……出具审计报告，财政部门根据审计报告办理决算。在项目决算审计前，工程款拨付不得超过合同总金额80﹪；一会议纪要是县人民政府常务会议纪要[2016]第１５次一致意见是工程造价在100万元上的建设项目的结算经过县财评后尚需经过县审计部门的审计，以审计结论和财评结果中低者作为结算付款的依据；工程造价在100万元以下建设项目，经过财评后即可进行结算。对工程造价在100万元以上的建设项目，项目建设单位应将“本项目结算经过县财政部门的评审后尚需经过县审计部门的审计，以审计结论和财政评审结果中低者作为结算付款的依据”作为招标文件和建设施工合同的主要内容。纪要没有体现建设方和施工方平等的意愿表示，具有强制性意味，且没有在现实中得以完全贯彻执行。15年审计局作出审计结论的政府投资项目有125个，其中经年初立项的只有4个；16年作出审计结论的有98个，其中属年初计划立项的只有2个。计划内项目完成少的原因，一是程序复杂；二是项目前期设计概预算不准确，导致工程量大量变更；三是指挥部资料保存不完整、不完善、缺项多；四是招投标过程中围标、串标现象普通，项目多是搞挂靠，增加了审计风险，计划外项目多采用简易程序、审计步骤、审计时间、审计文书不够规范，离审计法律制度要求存在一定距离，法律风险较大。审计局两名业务人员属资深建造师，是业界公认技术权威，获得各级领导重视和信任，一些大的工程指挥部都要求他们参加，如人民北路、武倩高速、南山实验学校、白云大道、光伏发电等项目，即使没有参加的指挥部出也经常找他们咨询；特种、新型材料询价，单一来源材料采购也要求审计人员参加；招标、投标委员会也挂了审计人员的名字；一些项目管理会议、协调会议也经常要求审计人员到场表态；各级领导出于对审计的重视和信任也经常要求审计人员在各种场合把关和出谋划策，可以说对审计形成了一定程度的依赖，这既突出了审计的作用，但同时也增加了审计风险。

　　针对目前我县审计工作中存在的上述问题，提出如下建议：一是对《邵阳市国家建设项目审计监督实施办法》中与审计署精神不符的条款，只能等待上级修改完善。对《城步苗族自治县关于加强和规范政府投资项目管理的若干规定》中与审计署精神不符的条款，由有关部门进行修改完。对于政府常务会议纪要中的意见，要体现工程甲、乙双方平等的意愿表示，100万元不作为一条硬性扛扛，而应该研究如何进一步突出审计重点和权威；二是审计机关和审计人员要依法独立行使审计监督权，逐步退出工程项目建设决策和审批、征地拆迁、工程招标、物资采购、质量评价、工程结算等管理活动；三是审计人员出席各种会议只了解情况，不现场表态；四是县委、县政府认为的重大工程项目，由相关部门引导甲、乙双方自愿在合同中约定将审计结论作为结算依据，特别是拟审计将立项的项目更应如此；五是将明年投资审计立项数目适当增加，并加强与有关部门的衔接和沟通。六是审计机关在突出重点的前提下正常履行审计监督、职责、审计结果利用更多倾向于揭露、反映问题和追责，这样可以强化工程甲、乙双方责任意识，减少对审计机关的依赖；七是审计机关应进一步完善政府投资审计程序，有效防范和化解审计风险。